11 Σεπτεμβρίου – 2 Οκτωβρίου – Τόσες μέρες χρειάστηκαν για να εφαρμοσθεί για πρώτη φορά το άρθρο 5 του ΝΑΤΟ

Την αμέσως επόμενη ημέρα, το Βορειοατλαντικό Συμβούλιο, το ανώτερο όργανο λήψης αποφάσεων του ΝΑΤΟ, αποφάσισε ότι: «Αν προσδιοριζόταν ότι η επίθεση αυτή κατευθυνόταν από το εξωτερικό εναντίον των Ηνωμένων Πολιτειών» τότε θα εκλαμβανόταν ως μια ενέργεια που καλυπτόταν από το Άρθρο 5 της Συνθήκης της Ουάσινγκτον, του πλέον σημαντικού όρου του ιδρυτικού χάρτη της Συμμαχίας. Μετά από ενημερώσεις από αξιωματούχους των ΗΠΑ στα κράτη μέλη του ΝΑΤΟ στις 2 Οκτωβρίου, φαινόταν ότι κρίθηκε ότι δεν υπήρχε αμφιβολία πάνω στον όρο όσον αφορά την εξωτερικότητα της επίθεσης. Με αυτόν τον τρόπο, η αποκαλούμενη «διάταξη δέσμευσης» τέθηκε πλήρως σε ισχύ. 

Η ειρωνεία της απόφασης του ΝΑΤΟ ήταν άμεσα φανερή. Το Τείχος του Βερολίνου είχε πέσει σχεδόν δώδεκα έτη νωρίτερα στις 9 Νοεμβρίου 1989 (9/11) και το ΝΑΤΟ είχε νικήσει τον Ψυχρό Πόλεμο χωρίς να χρειαστεί να επικαλεστεί το Άρθρο 5, την πολιτική και στρατιωτική «καρδιά» του ιδρυτικού του χάρτη, ή ακόμη και να ρίξει έναν πυροβολισμό με οργή. Επιπλέον, αν και ο όρος σαφώς και είχε προβλεφθεί από τους συμβαλλόμενους στη Συνθήκη της Ουάσινγκτον ως ένας μηχανισμός με τον οποίο οι Ηνωμένες Πολιτείες θα πήγαιναν να βοηθήσουν τους Ευρωπαίους Συμμάχους τους, οι Ευρωπαίοι Σύμμαχοι ήταν που προσέφεραν στις Ηνωμένες Πολιτείες την υποστήριξή τους. 

Με δεδομένη την αχρειότητα των γεγονότων της 11/9, δεν είναι υπερβολικό να πούμε ότι τελείωσαν αιφνίδια την προσαρμογή του ΝΑΤΟ μετά τον Ψυχρό Πόλεμο. Επομένως, εάν η περίοδος μεταξύ της 9/11 της πτώσης του Τείχους του Βερολίνου και των τρομοκρατικών επιθέσεων της 11/9 σχηματίζει μια σαφή δεύτερη φάση στην ιστορία της Συμμαχίας μετά από τέσσερις δεκαετίες Ψυχρού Πολέμου, τότε η συμβολική σπουδαιότητα της επίκλησης του Άρθρου 5 κληρονόμησε την έναρξη μια τρίτης μετά τον Ψυχρό Πόλεμο φάσης, οι επιπτώσεις της οποίας ακόμη αναδύονται μετά από πέντε χρόνια. 

Αν και η επίκληση του Άρθρου 5 ήταν ένα ιστορικό ορόσημο, κάποιοι αναλυτές επεδίωξαν να υποβιβάσουν την σπουδαιότητά της και ακόμη και τη σημασία του ίδιου του Άρθρου 5. Επικαλούμενοι την προσεκτική διατύπωση του αρχικού κειμένου, ισχυρίστηκαν ότι ο όρος της δέσμευσης έχει ελαχίστη πραγματική αξία και ότι ήταν κάτι περισσότερο από ένα προπέτασμα καπνού. 

Από την άλλη πλευρά, το Άρθρο 5 ορίζει σαφώς και κατηγορηματικώς ότι μια επίθεση εναντίον ενός θα θεωρηθεί ότι ισοδυναμεί με μια επίθεση εναντίον όλων, ότι οι Σύμμαχοι είναι υποχρεωμένοι να αντιδράσουν, και ότι η στρατιωτική δύναμη είναι μια επιλογή. Από την άλλη πλευρά, αναφέρει επίσης ότι οποιοσδήποτε Σύμμαχος «θα βοηθήσει τον Συμβαλλόμενο ή τους Συμβαλλόμενους που δέχθηκαν επίθεση προχωρώντας αμέσως…. στην ενέργεια εκείνη που δείχνει κατάλληλη». Ωστόσο, για να καταλάβουμε τη δύναμη και την σπουδαιότητα του όρου και την ίδιας της Συμμαχίας, πρέπει να ληφθούν υπ’ όψη και τα κίνητρα των συγγραφέων του κειμένου.

Αρχική πρόθεση

Η Συνθήκη της Ουάσινγκτον, η οποία είναι αξιοθαύμαστη συγκρίνοντάς την με παρόμοια έγγραφα για την λακωνικότητά της και τη σαφήνεια, γράφτηκε ως μια πολιτική δήλωση όπως επίσης και ως ένα νομικά δεσμευτικό έγγραφο. Ως τέτοιο, ήταν ένας συμβιβασμός μεταξύ των δύο υπαρχόντων μοντέλων για συλλογική άμυνα, δηλαδή το Συμφώνου του Ρίο του 1947 και της Συνθήκης των Βρυξελλών του 1948. Η πρώτη, που συμφωνήθηκε μεταξύ Αμερικανικών κρατών, δέσμευσε τους συμβαλλόμενους να «βοηθήσουν στην αντιμετώπιση της επίθεσης» εναντίον ενός εταίρου που έχει υπογράψει την συμφωνία· η τελευταία, που συμφωνήθηκε μεταξύ των Δυτικοευρωπαϊκών κρατών, ανέφερε ότι τα κράτη θα πρέπει «να προσφέρουν στο Μέλος που δέχθηκε την επίθεση όλη την στρατιωτική και οποιαδήποτε άλλη συνδρομή και βοήθεια διαθέτουν». 

Οι συγγραφείς του ιδρυτικού χάρτη του ΝΑΤΟ αντιλήφθηκαν ότι η πρώτη ήταν μια πάρα πολύ αδύνατη διατύπωση και η δεύτερη ότι περιλάμβανε υπερβολικά τα πάντα, με δεδομένο ότι μερικά από τα ιδρυτικά μέλη όπως η Ισλανδία, εύλογα δεν θα αναμενόταν να προσφέρει μια στρατιωτική αντίδραση σε μια επίθεση, αλλά είτε λόγω της γεωγραφικής της θέσης, είτε για άλλους λόγους, θα μπορούσε να έχει τη δική της συνεισφορά στη συλλογική άμυνα. Με αποτέλεσμα, να είναι αυτόματη η υποχρέωση αλλά να μην περιορίζεται σε μια στρατιωτική αντίδραση. 

Με αυτόν τον τρόπο, το ΝΑΤΟ έστειλε επίσης ένα πολιτικό μήνυμα στον κόσμο. Ως μια συμμαχία, σεβόταν τη θέληση των κρατών μελών της και τους επέτρεπε την ελευθερία του να επιλέξουν τη φύση της αντίδρασης που ταίριαζε καλύτερα στη δική τους κατάσταση. Το χαρακτηριστικό αυτό του ΝΑΤΟ θα πετιόταν προς έντονη ανακούφιση έξη χρόνια μετά όταν ο αντίπαλός του δημιούργησε τη δική του επίσημη συμμαχία, τον Οργανισμό του Συμφώνου της Βαρσοβίας, μια μη ηθελημένη συμμαχία εντός της οποίας η θέληση των μελών δεν ήταν ένας παράγοντας και όπου όλα τα συμφέροντα παραγκωνιζόντουσαν από εκείνα της Μόσχας. 

Εκτός από την εξέταση των πολιτικών αποχρώσεων της αρχικής πρόθεσης πίσω από το άρθρο 5, πρέπει να ληφθεί υπόψη η αντίληψη για τη στρατιωτική απειλή τόσο μεταξύ των συντακτών της Συνθήκης της Ουάσιγκτον και των συμβαλλόμενων αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων. Την εποχή εκείνη, η Δυτική Ευρώπη φαινόταν να υστερεί μαζικά σε εξοπλισμούς από τη Σοβιετική Ένωση και επομένως να είναι ευπαθής σε μια εισβολή τύπου- blitzkrieg (επίθεση με χερσαίες και αεροπορικές δυνάμεις). Στη συνέχεια, το σενάριο ήταν ένα στο οποίο μια αδύνατη Ευρώπη θα δεχόταν βοήθεια από τις Ηνωμένες Πολιτείες στην περίπτωση που δεχόταν στρατιωτική επίθεση. Εάν η Σοβιετική Ένωση εισέβαλλε, η μόνη πυρηνική υπερδύναμη θα ερχόταν για να σώσει. 

Αυτό που δεν θα μπορούσαν ποτέ να προβλέψουν οι ιδρυτές της Συμμαχίας ήταν το σενάριο με το οποίο θα γινόταν η επίκληση του Άρθρου 5. Στις 11/9, η Σοβιετική Ένωση και το Σύμφωνο της Βαρσοβίας δεν υπήρχαν πια. Επιπλέον, δεν ήταν η Ευρώπη που δεχόταν συμβατική επίθεση από ένα κράτος και τους συμμάχους του, αλλά οι Ηνωμένες Πολιτείες από έναν πρωταγωνιστή που δεν ήταν κράτος χρησιμοποιώντας τελείως μη συμβατικά μέσα. Ο ιδρυτικός χάρτης του ΝΑΤΟ υπερκεράστηκε από τα γεγονότα.

Άμεσες επιπτώσεις

Ποιες ήταν επομένως οι άμεσες επιπτώσεις από την επίκληση του Άρθρου 5 και πως τα κατάφερε το ΝΑΤΟ με τη θεμελιώδη αλλαγή στις επιχειρησιακές του ευθύνες; 

Και ενώ η Συμμαχία είναι σήμερα εξαιρετικά δραστήρια στο Αφγανιστάν, εκεί όπου έχει την ευθύνη της Διεθνούς Δύναμης Βοηθείας για Ασφάλεια (ISAF), η Ουάσινγκτον επέλεξε να επιχειρεί έξω από το πλαίσιο του ΝΑΤΟ στην εκδίωξη των Ταλιμπάν και της al Qaida από το Αφγανιστάν, παρόλη την επίκληση του Άρθρου 5. Μάλιστα, για να κάνει πιο σαφή τα πράγματα, όταν ο Richard Armitage, ο τότε Υφυπουργός Εξωτερικών των ΗΠΑ, επισκέφθηκε την έδρα του ΝΑΤΟ μερικές ημέρες μετά τις επιθέσεις της 11/9, δήλωσε ωμά: «Δεν… ήρθα εδώ για να ζητήσω οτιδήποτε». 

Η απόφαση των ΗΠΑ να προχωρήσουν χωρίς την υποστήριξη του ΝΑΤΟ αντικατόπτριζε τις Αμερικανικές αντιλήψεις για την απόδοση της Συμμαχίας στη διάρκεια της εκστρατείας στο Κοσσυφοπέδιο, στα τότε όρια των αντιτρομοκρατικών δυνατοτήτων του ΝΑΤΟ, και μια επιθυμία για να αποφύγουν μελλοντικά πολιτικά προβλήματα. Δικαίως ή αδίκως, το ΝΑΤΟ είχε συνδεθεί με την «στοχεύοντας με επιτροπή», η οποία δεν φαινόταν να είναι μια επαρκώς αποτελεσματική μέθοδος λειτουργίας. Αν και οι Ηνωμένες Πολιτείες αναγνώρισαν ότι το ΝΑΤΟ προόδευσε πάρα πολύ μετά τον Ψυχρό Πόλεμο, η Συμμαχία σαφώς και δεν ήταν διαμορφωμένη για να εκτελεί επιχειρήσεις αντιμετώπισης της τρομοκρατίας στην Κεντρική Ασία. Επιπλέον, η Ουάσινγκτον δεν ήθελε να έχει δεμένα τα χέρια της από την ανάγκη για συναίνεση στο Βορειοατλαντικό Συμβούλιο για την περίπτωση μελλοντικών επιχειρήσεων όπως η εισβολή στο Ιράκ. 

Μερικοί αναλυτές έχουν υποστηρίξει ότι τα Ευρωπαϊκά μέλη του ΝΑΤΟ απέτυχαν να προχωρήσουν σε μια πιο σθεναρή αντίδραση στην τρομοκρατική απειλή λόγω της απουσίας μιας κοινής αντίληψης της απειλής μεταξύ των συμμάχων – μια απώλεια την οποία ο Phillip Gordon του Ινστιτούτου Brookings της Ουάσιγκτον έχει καλέσει τη “κόλλα” που κράτησε την υπερατλαντική κοινότητα μαζί για τόσο πολύ καιρό. Εντούτοις, δεν έχουν απαραιτήτως έτσι τα πράγματα. 

Παρά τις βαθιές πολιτικές διαφορές πάνω στην εκστρατεία του Ιράκ, η Στρατηγική Εθνικής Ασφάλειας των ΗΠΑ και η Στρατηγική Ασφάλειας της ΕΕ είναι παρόμοια έγγραφα και οι επαγγελματίες για την ασφάλεια των οποίων το έργο είναι το να εκτιμήσουν την απειλή για τα κράτη τους, είτε στο Βερολίνο, το Παρίσι είτε στην Ουάσιγκτον, σε ένα μεγάλο βαθμό συμφωνούν ότι η εμφανιζόμενη δυσοίωνη απειλή είναι η εξτρεμιστική Ισλαμική τρομοκρατία. Επιπλέον, μετά από τις επιθέσεις το 2005 στο Λονδίνο και τη Μαδρίτη, είναι σαφές ότι η Ευρώπη δεν ευρίσκεται πλέον σε ειρήνη. 

Παρόλη την απόφαση της Ουάσινγκτον να προχωρήσει σε μεγάλο βαθμό μόνη της στο Αφγανιστάν, 14 από τους 19 τότε Συμμάχους του ΝΑΤΟ συνεισέφεραν δυνάμεις στην εκστρατεία για την εκδίωξη των Ταλιμπάν και της al Qaida το 2001. Επιπλέον, η επίκληση του Άρθρου 5 υπήρξε θεμελιώδης για την αναδιοργάνωση της Συμμαχίας στην μεσολαβήσασα περίοδο για να εξοπλιστεί με δυνατότητες ώστε να αναλάβει επιχειρήσεις όπως αυτή της ISAF. Στην πράξη, έθεσε σε λειτουργία τον εξελισσόμενο μετά-μεταψυχροπολεμικό μετασχηματισμό του ΝΑΤΟ. Στην πορεία, η Συμμαχία οικοδόμησε νέες δομές διοίκησης, δρομολόγησε διάφορες πρωτοβουλίες δυνατοτήτων, ανέπτυξε κάποιες σχετιζόμενες με την τρομοκρατία ικανότητες και δημιούργησε τη Δύναμη Αντίδρασης του ΝΑΤΟ. Επίσης προχώρησε πολύ πιο πέρα από τον Ευρωατλαντικό χώρο με επιχειρήσεις και αποστολές στο Ιράκ, το Πακιστάν και το Σουδάν, πέρα από το Αφγανιστάν. 

Το ΝΑΤΟ και δεν ήταν ποτέ μια λέσχη ομοιογενών κρατών. Μάλλον παραδοσιακά προσφέρει και συνεχίζει να παρέχει διαφορετικά πράγματα στα διαφορετικά μέλη του. Για πολλούς και ειδικότερα για τους νέους Συμμάχους, το Άρθρο 5 παραμένει ένας ακρογωνιαίος λίθος της Συμμαχίας. Για άλλους, ο όρος διατηρεί μια μεγαλύτερη πολιτική σημασία. Και άλλοι βλέπουνε την αξία της Συμμαχίας με πρακτικούς όρους στις νέες εκτός περιοχής αποστολές και επιχειρήσεις της, οι οποίες δεν είναι ένα μέρος του παραδοσιακού μενού των προσόντων για τη διεξαγωγή πολέμου. 

Τελικά, υπάρχουν εκείνοι που θεωρούν ότι το ΝΑΤΟ έχει καταδείξει ότι μπορεί να προσαρμοστεί στη διάρκεια του χρόνου στις νέες προκλήσεις, και ότι με τον καιρό το Άρθρο 5 μπορεί να φθάσει να γίνει κατανοητό ότι έχει άμεση σχέση όχι με τα σενάρια της εισβολής, αλλά στους τρόπους με τους οποίους οι Σύμμαχοι καταπολεμούν συλλογικά τη μάστιγα της διεθνούς τρομοκρατίας. Με αποτέλεσμα, ενώ οι παρατηρητές της ΕΕ μιλούν για χρόνια για τη δυνατότητα μιας πολλαπλών ταχυτήτων Ευρωπαϊκής Ένωσης, το ΝΑΤΟ έχει δημιουργήσει ήδη την πραγματικότητα μιας πολλαπλών ταχυτήτων συμμαχίας, η οποία είναι σε θέση να εξυπηρετήσει πολλούς σκοπούς για να καλύψει τις διαφορετικές ανάγκες των πολλών μελών της. 

Η συζήτηση πάνω στο κατά πόσο το ΝΑΤΟ παραμένει ένας οργανισμός συλλογικής άμυνας ή εάν μετατρέπεται σε μια συμμαχία για τη συλλογική ασφάλεια είναι σε ένα μεγάλο μέρος ακαδημαϊκή. Η συμμαχία ικανοποιεί και τις δύο ανάγκες και θα συνεχίσει να κάνει έτσι για κάποιο χρόνο. Επιπλέον, υπό αυτήν τη μορφή, κατέχει τις ικανότητες που κανένας άλλος διεθνής οργανισμός δεν κατέχει. Όσον αφορά την ιστορική επίκληση του Άρθρου 5, μπορεί να πράξουμε ορθά και να συμφωνήσουμε με την αξιολόγηση του προηγούμενου Γενικού Γραμματέα Λόρδου Robertson, δηλαδή : “Είναι ακόμα πάρα πολύ νωρίς για να πούμε το τι θα σημαίνει στην πραγματικότητα για το άμεσο μέλλον η απόφαση σχετικά με το Άρθρο 5».

Άρθρο 5

Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν ότι μια ένοπλη επίθεση ενάντια σε ένα ή σε περισσότερα από αυτά στην Ευρώπη ή τη Βόρεια Αμερική θα θεωρηθεί ως μια επίθεση όλων τους και συνεπώς συμφωνούν ότι, εάν συμβεί μια τέτοια ένοπλη επίθεση, κάθε ένα από αυτά, στην άσκηση του δικαιώματος της μεμονωμένης ή συλλογικής αυτοάμυνας που αναγνωρίζεται από το άρθρο 51 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, θα βοηθήσουν το Συμβαλλόμενο Μέρος ή τα Συμβαλλόμενα Μέρη που δέχθηκαν την επίθεση με το να λάβουν αμέσως, χωριστά και σε συντονισμό με τα άλλα Συμβαλλόμενα Μέρη, τέτοια δράση όπως αυτή κρίνεται απαραίτητη, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης ένοπλης δύναμης, για να αποκατασταθεί και να διατηρηθεί η ασφάλεια του Βόρειου Ατλαντικού χώρου. Οποιαδήποτε τέτοια ένοπλη επίθεση και όλα τα μέτρα που λαμβάνονται εξ αιτίας αυτής θα αναφερθούν αμέσως στο Συμβούλιο Ασφαλείας. Τα μέτρα αυτά θα σταματήσουν όταν το Συμβούλιο Ασφαλείας λάβει τα απαραίτητα μέτρα να την αποκατάσταση και τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.